Погрешни уставни инжењеринг – Случај Србије

Концепт

У овом кратком есеју о погрешном уставном инжењерингу Србије се осврћем на проблематичне одредбе Устава за које тврдим да успостављају несиметричан легитимитет носилаца власти и партократију, руше принцип поделе власти, и дискриминишу одређене територије Србије у односу на друге. Есеј је формулисан кроз пет поднаслова – О легитимитету, О партократији, О подели власти,  О регионалној диспропорцији и Остали коментари. Период који обрађујем обухвата, наравно, све године после доношења Устава 2006.

Нисам користио компаративну методу истраживања, јер не сматрам да би Устави требало да се пишу копирањем уставних решења која су успешна у неком другом простору, времену и код других људи. Имајте то у виду када видите да критикујем глобално прихваћена уставна решења. Уосталом, оно што је општеприхваћено не значи и да је добро. И робовласништво је, својевремено, било општеприхваћено.

Есеј је базиран на претпоставци да је Србији потребна демократија, иако сам свестан колико је демократија лош облик уређења. Но, још увек нисмо створили бољи облик уређења од демократије, тако да нам је она полазна основа. Дакле демократија, владавина народа преко својих легитимних представника.

Још једна полазна основа је да је подела власти нужна, и да она подразумева независност и равнотежу три гране власти (законодавне, извршне и судске).

На крају, напоменуо бих да ћу овде идентификовати све проблематичне ставове и чланове који производе лош политички систем. Одлучио сам да у посебном есеју наведем моје предлоге уставних промена, које сматрам решењима тих проблема. Ову одлуку сам донео како бих раздвојио реакције и критике на моја решења од реакција и критика на конкретне проблеме које ствара Устав Србије.

Увод

Есеј који је пред вама пишем провоциран лошим политичким системом који имамо у Србији, а који је умногоме проузрокован лошим уставним инжењерингом. У оквиру тога не мислим само на Устав, већ и законе који проистичу из тог Устава а који су допринели таквом стању у нашем политичком систему. Сматрам да је могуће исправити многе мане нашег политичког система изменом Устава. Подвлачим, не и све мане, али многе од њих да. Виталан политички систем, учвршћен легитимитетом носилаца највећих законодавних и извршних овлашћења, је основ за напредак целог друштва и сваког појединца.

 Устав Србије би требало променити. Одређени делови становништва Србије, разне политичке странке и интересне групе заступају промену Устава, али из веома различитих мотива.Устав донесен 2006. године вуче за собом репове многих контроверзи, почевши од начина на који је донесен преко самог текста Устава, па све до апсолутне немоћи да спречи флагрантна кршења тог највишег правног акта. Све три контроверзе изазивају последицу да у Србији мање-више све зависи од “политичке воље”. “Политичка воља”, као “Mandate of Heaven^[1]” који су сви кинески цареви хиљадама година морали да поседују, постоји у политичком животу Србије као неодређен појам, којим се најчешће објашњавају акције, не-акције и реакције. Чињеница да српским политичким системом управља “политичка воља”, а не изграђен систем институција и народ преко својих изабраних представника, указује да Србија још увек има да пређе дуг пут ка успостављању владавине права и демократског начина управљања.

Пођимо од легитимитета.

О легитимитету

 Устав успоставља односе у друштву и држави који људима са нимало легитимитета дају највећу моћ, а људима са највише легитимитета дају најмању моћ.

Први случај је са Владом Републике Србије. Влада Републике Србије, као орган извршне власти који контролише буџет, силу и службе безбедности, нема легитимитет јер грађани немају никакав директан утицај на састав Владе, на њен рад, на њену реконструкцију или смену. Носилац највеће моћи у држави није одговоран грађанима, већ Народној скупштини, и за спровођење закона, и за рад целокупне државне управе. То је још једна суштинска грешка у уставном инжењерингу. Грађани не бирају Владу, грађани је не смењују. Устав Републике Србије у потпуности раздваја прокламовани суверенитет грађана и легитимитет извршне власти. Орган извршне власти мора да одговара директно народу, тј суверену. Наш Устав је уводним фундаменталним одредбама[2] јасно назначио да је народ суверен, а суверен не бира извршну власт. Дакле, та власт нема легитимитет.

Са друге стране, Председник Републике Србије се бира на непосредним изборима од стране грађана (суверена)[3] и тиме представља политичку фигуру са највећим легитимитетом у целом политичком систему Србије. Међутим, као најлегитимнија политичка фигура Председник има веома мала овлашћења, и скоро никакву улогу у креирању државне политике. Председник нема утицаја на буџет, нема извршна овлашћења и иако је врховни комадант оружаних снага, он ефективно не води војску већ то чини Влада преко министарства одбране које управља финансијама и имовином војске. Председнику Србије је Уставом дат највећи легитимитет и најмања моћ. Класичан пример погрешног уставног инжењеринга.

Иако је Уставом дефинисано да се и Народни посланици, као и Председник Републике, бирају на непосредним изборима[4], они немају легитимитет, што се манифестује на два начина: прво, постоји непропорционална територијална представљеност грађана у Народној скупштини. Наиме, велики број општина нема свог представника у Скупштини, а на пример Београду мало фали да има већину[5]. Устав је пропустио да јасно пропише обавезу једнаке територијалне представљености свих делова Србије. Широка одредба начина избора посланика омогућава очајна решења изборног законодавства, што су политички одлучиоци радо искористили. Друго, у прилог нелегитимитету посланика је то што њих не бирају грађани, тј. суверен, већ политичке странке. Оне их стављају на листе, и одређују им редослед. То је све омогућено сиромашном одредбом Устава из Члана 100.[6] која оставља изборном закону ову материју. Такође, Устав садржи чувени Члан 102. у ком се посланику “даје слобода” да неопозиво стави свој мандат на располагање политичкој странци. Овај члан Устава је брутално погажен исправном, и што је најбитније – легитимном, изменом изборног закона[7] којом је онемогућено оно што пише у Уставу. Управо то је идеалтип гажења Устава због његовог лошег инжењеринга. Устав има велике проблеме са реалношћу и легитимношћу, а легитимитет је увек изнад легалитета. Уставом је омогућена власт странака, а под притиском Европске Уније, та власт је у одређеној мери умањена.

Устав даје политичким странкама легитимитет, а не Народним посланицима. Сматрам то изузетно погрешним уставним решењем које нас је довело у партократију у којој данас живимо.

О партократији

Овај проблем се наслућује већ у Члану 5, који говори о улози политичких странака у “демократском обликовању политичке воље грађана^[8]”. Прво, не постоји разлог да се политичким странкама даје оволики значај, јер су стављене у пети члан Устава, одмах после фундаметалних одредаба о суверенитету, владавини права и подели власти. Политичке странке не смеју имати никакво преимућство у политичком животу Србије, јер сваки појединац и свака група грађана имају право да учествују на изборима, освајају и спроводе власт. Нема потребе одвајати политичке странке од дела Устава у коме се наглашава слобода удруживања. Овакав положај странака у Уставу је индикативан за образовање партократије, као последице погрешног уставног инжењеринга.

 Партократија настаје и развија се на уставном одређењу избора Народних посланика. Устав предвиђа да Народну скупштину чине 250 народних посланика. Ово је изузетно велики број, и сматрам да је потпуно непотребно да Србија има толико посланика. Но, срж проблема је у неодређености Устава у Члану 100. Ту је просто наведено да се посланици бирају на непосредним изборима, и да се то уређује законом. Устав има доста садржаја које није било потребно уносити у њега, али зато му у делу који је најважнији фали одредаба. Оволика ширина која је остављена закону да уређује начин избора посланика директно води до могућности партократије.

До последњих парламентарних избора 2012. године, странке су држале посланички мандат у својим рукама, чинећи Народне посланике гласачким машинама. Противуставна, али легитимна, измена изборног закона 2011. године је онемогућила посланицима да дају свој мандат странци на располагање. Иако се тиме ситуација мало побољшала, Народни посланици су и даље у потпуности везани за странку. Затворене изборне листе у први план стављају странке, а не кандидате. Тиме се изборна трка своди на трку странака, и оне црпе легитимитет уместо Народних посланика. Грађани нису везани за своје представнике, јер су њихови представници, фактички, политичке странке. То потпуно обесмишљава концепт владавине народа кроз своје изабране представнике, и губи се поента постојања толиког броја људи на Тргу Николе Пашића 3. Грађани не бирају своје представнике у парламенту, већ бирају своје странке у парламенту. Народни посланици нису одговорни грађанима, већ својим странкама које су их ставиле на листе. Устав не антиципира парторкатију, и тиме је омогућава. Партократија се даље учвршћује недемократским карактером политичких странака у Србији. Наиме, унутарстраначке демократије скоро и да нема, или је у траговима. Култ „великог вође“ који вучемо још из племенских заједница је и даље веома јак у нашем друштву, па и у странкама. Од увођења вишестраначја у Србији, ниједном се није десило да у некој релевантној политичкој странци дође до смене врха странке на унутарстраначким изборима. То се дешавало или смрћу вође, или уступањем „престола“. У тек неколико прилика је Председник биран између више од једног кандидата, а никад да би сменио постојећег и са њим био у директном дуелу. С обзиром на то да странке, Уставом омогућено, црпе легитимитет на изборима за Народну скупштину, врхови тих странака управљају посланичким активностима оних посланика који су изабрани на листи њихове странке. Странке које образују скупштинску већину, бирају у Владу најмоћније политичке фигуре из својих редова.

Најмоћнији политичари контролишу своје странке које контролишу посланике. То је једноставна формула по којој функционише партократски систем у Србији. Највећи подстицај овој ситуацији је, као што сам напоменуо, непостојање демократске праксе унутар странака, иако се све декларишу као демократске. Уосталом, тренд да се аутократске творевине ките демократским бојама постоји у целом свету. Јер “аутократе одају признање демократији тиме што се представљају демократама”^[9].

О подели власти

Устав није успоставио поделу власти. Подела власти је један од основних предуслова владавине права, одговорне држави и генерално демократије. Подела власти је уз слободне изборе и принцип смењивости власти услов демократског уређења. Још од Монтескјеа и Бодена, подела власти се третира као подела на извршну, законодавну и судску. Подела власти значи да су ове три гране власти независне једна од друге, али и да поседују механизме за контролу и равнотежу међу собом[10]. Наш Устав нам је подарио систем интегрисане извршне и законодавне власти, тј. апсолутну доминацију извршне власти над законодавном, уз предоминантну контролу извршне власти над судском, тј. суштински зависну судску власт. Сада ћу изложити све узроке ове појаве.

 Устав Србије предвиђа да Народна скупштина, дакле носилац законодавне власти у Србији, бира и разрешава Владу[11], тј. носиоца извшне власти у Србији. Јасно је да нема говора о подели власти у систему који законодавној власти даје моћ да бира и разрешава извршну власт. Међутим, партократија, која произилази из Устава, извршној власти даје превласт над законодавном, и поставља је на врх хијерархије власти.

Најмоћнији политичари заузимају позиције у извршној власти, и одатле произилази доминација извршне власти. С обзиром на то да политичари у извршној власти контролишу већину у законодавној власти, дешава се симбиозна делатност обе гране власти, под диктатом извршне. Више од 85 процената закона који уђу у скупштинску процедуру поднесе Влада Републике Србије[12]. Дакле Народна скупштина у пракси није законодавац, већ тело које само изгласава законе које наметне Влада. Народна скупштина је претворена у фолклорног законодавца, не би ли се сачувао мит о Народној скупштини као најважнијој институцији. Сви механизми контроле извршне власти – јавна слушања, интерпелација, посланичка питања – су обесмишљени симбиозом законодавне и извршне власти.

Између осталих надлежности, Народна скупштина бира и разрешава судије Уставног суда, бира председника Врховног касационог суда, председнике судова и судије[13]. Народна скупштина поставља већину чланова Високог савета судства, који има изузетно високу улогу у судском систему Србије. Овде је такође јасно да судска грана власти није независна од одлука законодавне власти, тј. извршне у крајњој линији. Велики недостатак судске гране власти је што нема утицаја на усвајање буџета, и самим тим зависи од воље већине у Народној скупштини. Новац је најбољи инструмент контроле у сваком систему и свим временима. Преко Уставом омогућене доминације законодавне власти над судском, извршна доминира тим гранама власти у потпуности.

Извршна власт је нетранспарентна грана власти, за разлику од законодавне. Извршна власт креира, контролише и троши буџет. Формално, Народна скупштина доноси буџет, међутим цео процес у пракси изгледа као у просвећеном апсолутизму – једна група људи одређује, контролише и троши буџет, који притом није њихов, већ грађана Србије. Јасно је колико било која група људи која чини Владу може рационално одлучивати у тој ситуацији. Дакле, извршна власт има контролу над новцем, али и над министарствима силе, као и безбедносним агенцијама. У преводу, највећа моћ је садржана у извршној власти. Када се свим наведеним карактеристикама извршне власти дода нетранспарентност, потпуно је разумљива привлачност контроле извршне власти.

Суштински погрешна одредба Устава је да Влада може да предлаже распуштање Скупштине[14]. Како тело које је изабрано од стране Скупштине може да предлаже распуштање исте? То је оксиморон.

Министри су одговорни Председнику Владе, Влади и Народној скупштини[15]. Како то? У чему је разлика бити одговоран Председнику Владе и Влади? И како су одговорни Влади ако их Влада нити бира нити поставља, већ они чине ту Владу? Када смо код Министара, у Србији постоји деструктивна пракса да се Влада подели “картелски” или “феудално”, што је директна последица уставног поретка и изборног система проистеклог из њега.

Још једна критична одредба са становишта поделе власти је да се распуштањем Народне скупштине распушта и Влада[16]. Она је логична јер Скупштина бира Владу, али је у нескладу са начелом поделе власти.

Оно што запада у очи је да Устав предвиђа имунитет за чланове Владе када су у питању гласања на седницама Владе[17]. То је још један аргумент у прилог несразмере моћи и одговорности извршне власти.

 Високи савет судства, који по Члану 154. Устава, има огромне ингеренције, састављен је од : председника Врховног касационог суда (кога бира законодавна власт, на предлог Високог савета судства), Министар надлежан за правосуђе (извршна власт), председник надлежног одбора Народне скупштине (законодавна власт), и осам изборних чланова које бира Народна скупштина (законодавна власт). Мислим да није потребно више говорити о “независности судске власти”, поготово када се томе дода и буџет правосуђа.

 За крај дела о подели власти сам оставио мени омиљену, „магичну“ функцију Председника Републике Србије. Председник Србије није инокосни извршни орган власти. Он, цитирам, “Изражава државно јединство Републике Србије”^[18]. Ова одредба ништа не значи, и никакво упоредно истраживање није потребно како би се оправдала. Шта је државно јединство? Зашто би било која особа изражавала јединство? Та особа се бира на изборима, на којим јој је потребна већина гласова, и ту нема јединства. Имамо државне симболе – заставу, грб и химну – и они су довољни за симболизам државе.

Ова имагинарна грана власти коју су наши уставотворци убацили у Устав не престаје да ме фасцинира. Успели су да измисле четврту грану власти, да јој дају највећи легитимитет од свих политичких фигура у политичком систему Србије, а овлашћења саветника за спољне послове. Председник Србије има највећи легитимитет јер је једини биран директно, од грађана, већином изашлих бирача. Међутим, Председник са таквим легитимитетом нема скоро никаква овлашћења, за разлику од, на пример, Председника Владе који има највећу моћ а никакав легитимитет. Председнику је дато да указом проглашава законе, или да предлаже Скупштини мандатара Владе[19], што су суштински фолклорна овлашћења, потребна колико и митолошка преамбула Устава. Председник је апсолутно непотребна политичка фигура, уколико се инсистира на постојању Владе као извршне власти. Даље, Председнику је Уставом дато да представља Републику Србију у иностранству, да поставља и опозива амбасадоре, и да прима акредитације страних амбасадора у земљи[20]. Укратко, Председнику су дата нека овлашћења вођења спољне политике, које онда он дели са министрима спољних послова, како је виђено до сада у пракси. Мислим да је Устав требало да јасно назначи ко води спољну политику, и онемогући расподелу овлашћења вођења спољне политике на више функција. С обзиром на различиту дужину мандата Председника и Владе, као и могућност да различите политичке опције освоје те позиције, постоји опасност конфузије у вођењу спољне политике, тј. некоординисаног вођења исте. И овај случај смо имали у пракси непосредно после доношења Устава.

На крају, не разумем поенту помиловања. Како може Председник, који представља имагинарну четврту грану власти, да суштински мења коначне и правоснажне одлуке судске гране власти? У току мандата тренутног Председника смо видели бројне злоупотребе ове могућности коју има Председник Републике, и мислим да није утемељена у разуму. Самим тим и да је штетна, тј. непотребна.

О регионалној диспропорцији

На крају рада бих се осврнуо на однос Устава према територијалном устројству Србије. Устав уводи централистичку државу, неравноправно дајући овлашћења и бенефиције једном делу територије Србије док другом то не даје. На пример, Устав је створио две аутономне покрајине, и дао је могућност стварања нових тек променом Устава[21]. Тако је постојеће покрајине учинио уставним категоријама, а све остале територије учинио теритиоријама нижег реда. Две покрајине које се налазе у Уставу су добиле предност у односу на остале делове Србије. Зашто? Јел то значи да постоје територије вишег и мањег реда у Србији? Јел су грађани Пирота мање значајни од грађана Сомбора? Или Лепосавића? Зашто је дато више права и бенефиција двема покрајинама? Ово је велика грешка Устава која захтева ревизију. Потпуно је нејасно како се успостављају нове аутономне покрајине, и како се мењају или укидају већ створене. У Члану 182., Став 3 пише : “Предлог за оснивање нових или укидање, односно спајање постојећих аутономних покрајина утврђују грађани на референдуму, у складу са законом.”. Који грађани? Који референдум? Који закон? Хоће ли сви грађани Србије да одлучују о томе да ли ће Шумадија постати аутономна покрајина? Или ако неће, како се повлаче границе? И ако један регион жели да постане аутономна покрајина издвојивши се од постојеће, како се то решава? Ко ту излази на реферндум?

Све су то питања која се одговарају Уставом, а не законима. Понављам, Устав је негде непотребно гомилао одредбе, а тамо где је нужно детаљно образложити, у Уставу је потпуно упрошћено. Устав је успоставио регионалну диспропорцију и цементирао је компликованим и нејасним системом за промену постојећих територијалних организација.

Долазимо до Члана 184.[22],који је у потпуности проблематичан. Изворни приходи покрајине би требало да буду наведени у Уставу, јер то прави дистинкцију. То мислим и за локалне самоуправе. Даље, зашто Република Србија издваја 7 процената буџета за буџет Аутономне Покрајине Војводине, а не и за Аутономну Покрајину Косово и Метохију (наравно да ми је јасан положај Косова као фактички независне државе, али уставотворац је хтео да превиди ту чињеницу, па се питам што је није превидео и у овом члану)? Или можда кључно питање – зашто грађани Војводине добијају 7 процената буџета Србије, а не добија Ниш? Или Пирот? Или Ужице? Или Чукарица? У чему је разлика међу градовима и регијама Србије, у чему је разлика између грађана тих региона? Ова потпуно дискриминишућа одредба Устава раздваја регионе Србије на регионе вишег и нижег ранга, и новац једних усмерава у буџете других. Веома погрешан потез са аспекта уставног инжењеринга.

Статут покрајина не би требало да одобрава Скупштина, већ Уставни суд. Јер Статути би требало да буду у складу са Уставом, а Уставни суд је бранителац уставног поретка државе.

Сматрам изузетно погрешним то што Устав није усмерио начин избора власти у покрајинама и општинама, и тако пропустио да најниже области организовања приближи најчистијем облику демократије. Ово је отворило простор за разне манипулативне радње, тј. увођење система избора и управљања локалним самоуправама који није у складу са потребама грађана. Такође, Устав је пропустио да подари веће ингеренције локалним самоуправама, и контролу буџета, како приходне тако и расходне стране.

Остали коментари

У овом делу се бавим неким уставним решењима које сматрам или погрешним или сувишним. Са променом Устава би требало обратити пажњу и на ревизију следећих одредаба.

Преамбула. Њу не сматрам битном за погрешан уставни инжењеринг, иако она, тј њен дух, неспорно утиче на сва дешавања у политичкој арени Србије. Сматрам је сувишном и украсном, и у нескладу са реалношћу. Међутим, не и проблематичном за политички систем. Једини проблем који Косово и Метохија задају политичком систему је везан за изборни систем, јер се његова промена ка више изборних јединица не може спровести без фактичког занемаривања КиМ као територије са које људи бирају своје представнике у Народној скупштини. Дакле то је једина сметња коју треба отклонити. Зато сматрам да је ова помало митолошка преамбула без утицаја на реалне политичке процесе, и није сметња развоју друштва и државе. Но, уколико морам да бирам, ја бих је склонио.

Следећа проблематична одредба је да спољна политика почива на међународном праву[23]. Прво, међународно право је нешто попут овог Устава о којем пишем. Постоји, али се толико селективно примењује да је постало бесмислено. Друго, спољна политика Србије се води у интересу њених грађана, и то је најважнија и суштинска одредница спољне политике Србије. Србија не може водити спољну политику која почива на међународном праву, већ једино мора да поштује међународно право и уговоре.

У делу о правима грађана[24], занемарена је забрана дискриминације по сексуалном опредељењу. Ако су већ набрајане све могуће дискриминације, што опет сматрам сувишним, онда није требало запоставити дискриминацију по сексуалном опредељењу. У истом делу пише да је забрањено клонирање људских бића, што дугорочно ограничава активности у области генетског инжењеринга. Ова тема би требало да буде обрађена законом.

Велики простор је остављен уставним правима оптужених и окривљених, што сматрам непотребним. Генерално гледајући, Устав има погрешна усмерења. На пример, о неповредивости стана[25], што лично сматрам веома битном уставном одредбом, две трећине члана је потрошено на објашњење како је све могуће “повредити” стан. Само прва реченица у Члану 40. говори да је стан неповредив. Устав би требало да успоставља нека основна начела по коме ће се друштво и држава даље изграђивати, да оставља законима које доносе представници грађана могућност да уређује односе у друштву на најбољи могући начин, али пратећи та уставна начела. Постоји још примера апсолутно непотребних уставних категорија, као што је право на штрајк[26]. Или да се Република Србија стара о економској сигурности пензионера, што је још један у низу ставова који Србију покушава да успостави као “државу благостања”. Јесам либерално оријентисан и признајем да то утиче на моје идентификовање “социјалистичких” елемената Устава. Међутим, није нужно успоставити “државу благостања” Уставом, чак иако је то тренутна воља већине грађана. Све се то да уредити законима, или политиком изабраних представника. У овом делу ћу додати и потпуну непотребност да бесплатно образовање буде уставна категорија, као и социјални дијалог између синдиката и послодаваца. Синдикати, као и политичке странке, не смеју да добијају веће уставне ингеренције у оквиру политичког система Србије кроз непотребне уставне одредбе. Јер зашто би социјални дијалог био уставна категорија?

За крај есеја бих се осврнуо на пар завршних одредни Устава. Прво, мислим да је погрешно то што је за промену Устава потребно да гласа већина изашлих бирача, а за његово доношење је била потребна већина укупног броја бирача. И друго, зашто је за доношење Уставног закона, којим се спроводе промене Устава, потребна двотрећинска подршка у Скупштини? Не видим логику.

Закључак

Овај кратак есеј је критика постојећег уставног поретка у Србији. У следећем тексту ћу се бавити мојим предлозима шта би све требало променити у Уставу како бисмо изградили боље друштво и напреднију државу. Свакако жељно ишчекујем коментаре и критике на овај есеј. Знам да постоји велики број људи који није за промену Устава, па бих од њих волео да чујем како би они решили ове проблеме које производи Устав, уколико се он не промени.